Ministère de l'Economie et des Finances

Séance d’exposé-débats sur l’avant projet de la loi organique au Ministère de l’Economie et des Finances

Présentation du contenu de l’avant projet de la loi organique relative aux lois de finances dans le contexte de la gestion budgétaire axée sur les résultats (LOLF/GAR)

Présenté par Joel ZODJIHOUE (Président du groupe LOLF) le lundi 1er février 2010.

Plus de deux décennies après l’adoption le 26 septembre 1986 de la Loi Organique 86-021 relative aux lois des finances par l’Assemblée Nationale Révolutionnaire du Bénin, il est apparu nécessaire de revisiter cette loi afin de l’adapter aux nouvelles exigences induites par l’introduction de la Gestion Axée sur les Résultats (GAR).

Ce document présente le contenu de l’avant projet de la Loi Organique relative aux Lois de Finances dans le contexte de la Gestion Budgétaire Axée sur les Résultats (LOLF/GBAR).

INTRODUCTION

En effet, les résultats d’une mission d’audit du système financier commanditée par la Banque Mondiale en 1999 sur demande du Gouvernement béninois, révélaient les faiblesses et dysfonctionnements importants que sont entre autres :

le non respect du principe de l’unicité dans la confection des documents budgétaires ;

le défaut d’enregistrement des projets et des financements extérieurs dans le budget ;

la non clarification des orientations, stratégies, et objectifs visés par la dépense publique ;

la lourdeur des procédures dans l’exécution des dépenses publiques ;

le budget classique un budget de moyens et non de résultats ;

le manque de rigueur, de discipline et de transparence dans la gestion budgétaire.

Pour corriger ces dysfonctionnements et créer un cadre juridique favorable à la mise en oeuvre efficace de la réforme budgétaire entreprise depuis 2000 d’une part, et légaliser la mise en application de la gestion axée sur les résultats qui découle de cette réforme d’autre part, la nécessité de mettre en place une nouvelle constitution financière s’est révélée indispensable.

C’est pourquoi en février 2006, il a été créé et mis sur pied par le Ministre en charge des finances, un groupe de travail dénommé « Groupe Projet de Loi Organique Relative aux Lois de Finances » chargé de réfléchir sur la nouvelle contexture de la LOLF adaptée à la gestion axée sur les résultats (GAR) et les différentes implications sur la nomenclature budgétaire, la comptabilité publique, les contrôles interne et externe et la reddition des comptes.

Les travaux de ce groupe ont abouti entre autres, à l’élaboration d’un avant projet de loi organique relative aux lois de finances qui vise :

une plus grande efficacité de la dépense publique ;

une plus grande performance de l’action publique ;

une meilleure information du contribuable ;

une plus grande responsabilisation des acteurs de la chaîne budgétaire ;

une plus grande transparence dans l’utilisation des deniers publics.

METHODOLOGIE DE TRAVAIL

L’avant-projet de la LOLF élaboré a puisé ses sources dans le processus de réforme initiée depuis 1999, mais aussi dans l’expérience des pays ayant une pratique avérée du processus de la gestion axée sur les résultats, notamment l’Australie, la Nouvelle Zélande, la France et le Canada, tout en tenant compte des spécificités nationales.

Conformément aux dispositions de l’arrêté 2006-N°6059/MFE/DC/SGM du 16 février 2006 qui l’a créé, le Groupe LOLF a fait l’inventaire des textes législatifs et réglementaires relatifs aux finances publiques, a collecté de la documentation sur la gestion axée sur les résultats et identifié l’ensemble des missions de l’Etat. Le Groupe LOLF a également pris en compte les dispositions de la Directive N°06 / 2009/CM/ UEMOA du 26 juin 2009 relative aux lois de finances.

CONTENU DE LA LOLF

L’avant-projet de la LOLF élaboré est composé de Six (06) titres, de quatorze (14) Chapitres détaillés en articles numérotés de 1 à 81. Le titre I : Des dispositions générales Ce titre comprend Cinq (05) chapitres :

du domaine et de la classification des lois de finances ;

des ressources et des charges budgétaires ;

de la nature et de la portée des autorisations budgétaires ;

des ressources et des charges de trésorerie ;

des affectations budgétaires comptables.

Titre II : De la présentation et du vote des lois de finances

Ce titre comprend trois (03) chapitres qui sont :

de la présentation et du vote de la loi de finances de l’année ;

de la présentation et du vote de la loi de finances rectificative ;

de la présentation et du vote de la loi de règlement.

Titre III : De la procédure d’élaboration et de vote des lois de finances

Titre IV : De l’exécution du budget de l’Etat

Ce titre comprend deux (02) chapitres :

des règles générales régissant les opérations d’exécution du budget de l’Etat ;

de la comptabilité de l’Etat.

Titre V : Du contrôle des finances publiques

Ce titre comprend trois chapitres :

du contrôle administratif ;

du contrôle juridictionnel ;

du contrôle parlementaire.

Titre VI : Des dispositions finales

INNOVATIONS

Au niveau du titre 1 :

Le Cadrage budgétaire

Le budget programme sera élaboré dans un cadre de stratégies basées sur des axes d’orientation des domaines d’intervention de l’action publique, d’objectifs et d’indicateurs de performance pour la mesure des résultats atteints en vue d’améliorer l’efficacité de la dépense publique. Le Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) et le Cadre de Dépenses Sectoriel à Moyen Terme (CDS-MT) serviront de base à l’élaboration des budgets programmes.

Les ressources budgétaires et les ressources de trésorerie

Le classement des emprunts à moyen et long terme pris comme ressources budgétaires dans le système classique est considéré comme des ressources de trésorerie dans le contexte de la gestion axée sur les résultats.

De la nature et de la portée des autorisations budgétaires

Ce chapitre introduit la notion de programme, de mission et d’activité.

Dans le contexte de la gestion axée sur les résultats, le programme est l’unité de vote du budget. Le budget classique alloue les crédits aux ministères sous forme de moyens, alors qu’avec la nouvelle LOLF, les crédits seront alloués selon la finalité des dépenses pour la réalisation d’objectifs prédéfinis. Le budget sera réorganisé autour de la finalité des dépenses, à trois niveaux : les missions, les programmes et les activités.

La mission désigne un grand domaine de l’action publique. Le programme est un ensemble cohérent d’actions confiées à un « responsable de programme ». Les programmes sont regroupés par mission.

Les activités détaillent les finalités des programmes. Le programme étant l’unité de vote des crédits budgétaires, ceux-ci seront donc évaluatifs à l’intérieur de chaque programme. Toutefois, les crédits relatifs aux dépenses de personnel sont limitatifs. Le gestionnaire pourra donc utiliser librement les crédits selon les besoins à l’intérieur d’un programme. Les crédits pourront faire l’objet d’une réallocation, lors de l’exécution du budget programme afin de permettre une gestion plus flexible et plus rationnelle des crédits.

Cette possibilité est toutefois assortie de certaines restrictions, afin d’éviter de bouleverser l’exécution du budget. Cette fongibilité des crédits est dite asymétrique. Si les crédits de personnel pourront être utilisés pour d’autres natures de dépenses, l’inverse ne sera paspossible. Ainsi, le montant des crédits de personnel voté pour chaque programme étant limitatif, ces crédits pourront être diminués mais non augmentés. En complément, les crédits de dépenses d’investissement pourront être augmentés mais non diminués, sauf au bénéfice d’autres investissements. Les autorisations d’engagement seront calculées sur une base pluriannuelle même si des crédits de paiement sont identifiés et votés par année budgétaire.

EXECUTION DU BUDGET DE L’ETAT

FONCTIONS D’ORDONNATEUR

Dans le système classique, le Ministre chargé des finances est l’ordonnateur principal unique du Budget en ce qui concerne aussi bien les recettes que les dépenses, fonction qu’il peut déléguer. Dans l’approche de la gestion axée sur les résultats, le Ministre chargé des finances à l’instar des ministres sectoriels et présidents d’institutions sont des ordonnateurs principaux de leur budget respectif, fonction qu’ils peuvent déléguer.

Pour ce qui est des recettes, le Ministre chargé des finances est ordonnateur principal unique du budget général, des comptes spéciaux du trésor et de l’ensemble des opérations de trésorerie. Il reste responsable de l’exécution de la loi de finances et du respect des équilibres budgétaire et financier. Il peut subordonner l’utilisation des crédits par les ordonnateurs aux disponibilités de trésorerie de l’Etat.

COMPTABILITES

Comptabilité générale de l’Etat

Le principe de la constatation des droits et obligations est adoptée : il affirme la règle de la comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires au titre de l’exercice au cours duquel les droits sont nés sans considération de l’exercice au cours duquel ils sont payés.

Les règles applicables à la comptabilité générale de l’Etat ne se distingueront de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de leur action.

Comptabilité patrimoniale

Il est institué une comptabilité patrimoniale au niveau des services des ordonnateurs pour latraçabilité des biens de l’Etat.

Comptabilité matière

Cette comptabilité a pour objectif de mettre en oeuvre une comptabilité analytique destinée àanalyser les coûts des différentes activités engagées dans le cadre des programmes.

CONTRÔLES DE L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

Contrôle interne

Le contrôle interne des opérations budgétaires de l’Etat sera réaménagé. En particulier, le Contrôle Financier participera à l’identification et à la prévention des risques financiers ainsi qu’à la maîtrise du coût des programmes d’intervention publique, en vue d’atteindre les objectifs fixés.

La responsabilité personnelle et pécuniaire sera étendue aux ordonnateurs, aux administrateurs de crédits et aux contrôleurs financiers en raison des opérations de leur gestion dans des conditions similaires à celles des comptables publics (à définir par des textes d’application).

Contrôle externe

Il est prévu qu’une loi fixe le délai au bout duquel la Juridiction financière commencera à certifier les comptes de l’Etat. Pour permettre à l’Assemblée Nationale d’exercer efficacement le contrôle du budget programme, le projet de loi de règlement du budget sera accompagné de deux nouveaux documents :

un rapport annuel de performance pour chaque programme, présentant les actions, les coûts associés dans le cadre de l’évaluation des dépenses budgétaires, les objectifs poursuivis, les résultats attendus, mesurés au moyen d’indicateurs précis ;

la situation financière des opérations sur financement extérieur qui ne sont pas assignées sur la caisse du Trésor et ne sont pas reprises dans la balance générale des comptes de l’Etat.

CONCLUSION

Ce nouveau projet de constitution financière qu’est la loi organique relative aux lois de finances dans le contexte de la gestion axée sur les résultats, si elle est votée, doit permettre la mise en place d’une meilleure maîtrise des dépenses publiques, et permettre celle d’une logique de performance dans la Stratégie du Développement et de Lutte contre la Pauvreté.