INTRODUCTION
Créée le 14 mars 1960, quelques mois avant l'accession du Dahomey à la souveraineté nationale, 1’Inspection des finances a aujourd’hui 44 ans en ce moment où se tiennent ses premières journées de réflexion. Elle a connu ses heures de gloire, sa traversée du désert et aujourd’hui son renouveau institutionnel. Nous devons, à la jeune équipe qui la dirige aujourd'hui et au chef du département des finances, l’heureuse idée de cette rencontre «bilan et perspectives». Qu’ils en soient vivement remerciés.
Le contrôle des finances publiques est une phase essentielle de la gestion des finances publiques. Lorsque des agents de l’administration sont investis du pouvoir de collecter des ressources d’origine publique et d’effectuer des dépenses au nom de l’Etat, de collectivités territoriales ou d’établissements publics, il est indispensable de contrôler la manière dont les opérations prescrites par les règles de la comptabilité publique et les règles de bonne gestion sont respectées.
L’origine de l’Inspection générale des finances en France, ancêtre gaulois de l’Inspection générale des finances du Bénin, est généralement située en 1816, suite à la fusion de l’Inspection générale du Trésor (créée en 1801) et des inspections des régies financières. Les décrets successifs du 30 décembre 1935, du 8 juin 1944, du 8 avril 1947 et du 24 août 1961 devraient étendre considérablement son domaine de compétence tout en renforçant son rôle de Contrôleur général des finances publiques.
Mais en vérité, c’est déjà en 1689, sous le Roi Louis XIV que sont apparus, pour la première fois en France, des agents spécialisés dans l’inspection des affaires financières. Un arrêt royal du 12 mai 1689 nomme en effet» des inspecteurs des tailles et fermes», placés directement sous les ordres du Contrôleur général des finances, titre que portait alors le Ministre des finances.
Au commencement comme par la suite, tel que cela transparaît dans une Note rédigée en 1831 à la demande du célèbre Contrôleur général des finances, le Baron Louis, il s'agissait pour l’Inspection générale des finances « de vérifier la gestion de l’universalité des manutentions des deniers publics et de tenir la main à ce que tous agents extérieurs remplissent les obligations qui leur sont imposées par les lois et règlements. Elle est en outre chargée d'examiner la marche des divers services financiers, afin de soumettre au Ministre des finances les vues qui paraissent propres à améliorer les diverses branches dont est composée le département des finances ».
Il sera retracé ici la vie de l'Inspection générale des finances du Bénin, hier et aujourd'hui, tout en évoquant les difficultés et les problèmes auxquels elle a été confrontée. Il sera également envisagé les perspectives qui pourraient permettre à cet important organe de contrôle des finances publiques de consolider sa position de pivot dans le contrôle de la gestion des finances publiques béninoises.
M. Paul gonçalves, Inspecteur Général des Finances à la retraite, 1er Chef de Service Béninois
I - L’INSPECTION GENERALE DES FINANCES DE 1960
A NOS JOURS
I.1- Bref aperçu historique sur l’Inspection Générale des Finances
«Quelle histoire que ma vie », a dit, un jour à l'île Ste Hélène, l’empereur Napoléon Bonaparte. Quelle histoire que celle de l’Inspection générale des finances du Bénin ! Dirons nous.
Cette histoire peut être structurée en six périodes relativement distinctes :
- Du Service de l’inspection et du contrôle financier à l’Inspection générale des finances 1960-1963 ;
- Les premières années d’une Inspection générale des finances : 1963-1968 ;
- L’Inspection générale des finances quittant la tutelle du Ministère des finances pour la Présidence de la République entre 1968 et 1976 :
- L’Inspection générale des finances, mise ensemble avec l'Inspection commune des affaires administratives pour former l'Inspection Générale d’Etat (IG.E.), placée sous l’autorité du Président de la République de 1976 à 1984;
- Le retour au Ministère des finances ou la décennie stérile 1984-1993
- Le renouveau de l’Inspection générale des finances depuis 1993.
C'est le Décret 49/PCM MF du 14 mars 1960 qui organisa avant l'Indépendance, le Service de l’inspection et du contrôle financier. C’est sous la direction du Ministre Alexandre ADANDE et l’impulsion de l'Inspecteur des colonies Michel Anrès que démarra le service dans lequel se confondaient le contrôle financier et l’inspection. Dès cette période, ce service a commencé à asseoir sa réputation. L’Inspecteur Michel Anrès sera d’ailleurs expulsé du Bénin, après le retour aux affaires d'un homme politique auparavant condamné pour malversations.
Un service autonome d'inspection générale des finances a été créé par Décret n°63-7/PR/MFT du 19 janvier 1963. L'article 1 de ce texte dit : «A compter du 1er janvier 1963, il est créé un service de l’Inspection des finances placé sous l’autorité du Ministre des finances et rattaché au cabinet des finances ». C'est le Décret 63-210 du 3 mai 1963 qui définira de manière appropriée les attributions du service. L'IGF est alors consacrée comme un organe de contrôle permanent des finances de l'Etat, des collectivités secondaires, des établissements publics ou semi-publics ainsi que des organismes de toutes natures recevant une aide financière ou matérielle des collectivités publiques. L’Inspecteur des finances Paul Gonçalvès qui prit service en février 1963 en deviendra le premier Chef de service béninois.
De 1963 à 1968, l’IGF est demeurée fidèle à sa vocation et servit sous les ordres des Ministres des finances successifs. Elle rendit alors, sous l'impulsion de l’inspecteur des finances Paul Gonçalvès dont la ténacité et l'intégrité sont presque légendaires, d'immenses services à la Nation. Elle procéda à de nombreuses vérifications, fit redresser de nombreuses situations compromises et servit d’épouvantail à un grand nombre de fonctionnaires potentiellement indélicats.
Mais une telle rigueur de la part du service et de son chef ne plut pas non plus aux décideurs politiques de sorte que Paul Gonçalvès, Chef du service de l'Inspection, fit l'objet d'une mesure de suspension de salaire pendant un an. C’est alors, qu'il a souhaité le rattachement pur et simple de l'Inspection à la Présidence de la République. Ce qui fut fait par Décret N°234/PR -SGG du 16 Août 1968.
De 1968 à 1976, l'Inspection générale des finances fut rattachée à la Présidence de la République et continua donc sous cette haute protection à accomplir sa mission, malgré les pressions qui n’ont pas cessé. Dans ce contexte, le Ministre des finances ne bénéficiait plus du concours de l’IGF et le risque de politisation de son action ou de l’inexploitation de ses rapports est grand.
En juin 1976, l'IGF fut fusionnée avec l'Inspection commune des affaires administratives pour former l'Inspection Générale d'Etat dont la section économique et financière était animée par quelques anciens inspecteurs des finances devenus des inspecteurs d'Etat.
En août 1984, après toutes les péripéties politiques et à la faveur d'un changement de gouvernement, l'Inspection générale des finances fut ramenée au Ministère des finances. Elle y végéta pendant presque 10 ans, sans personnel, sans moyens et reléguée dans les débarras du Ministère.
Le renouveau de l'Inspection des finances qui se poursuit aujourd’hui a démarré avec le Renouveau démocratique né de la Conférence des Forces Vives de la Nation de février 1990. C'est ainsi qu'après une évaluation de la situation par des équipes dépêchées de l'Inspection générale des finances de France et l’appui du gouvernement de la Transition et de son Chef, le concours de recrutement fut instauré en 1993. Depuis lors, cinq concours ont pu être organisés; ce qui permet aujourd'hui à l'Inspection générale des finances de disposer d'un personnel professionnel en nombre jamais égalé de son histoire. Elle accomplit des missions sans cesse diversifiées, bénéficie de l’appui de son Ministre de tutelle et du Chef de l'Etat et jouit d’une bonne image dans l’opinion publique.
Les représentants de l’U.S.A.I.D. partenaire de l’I.G.F depuis sa réhabilitation
1.2- L’Inspection Général des Finances aujourd’hui
Conformément au décret n°93-45 du 11 mars 1993 portant attributions, organisation et fonctionnement de 1’Inspection Générale des Finances, «l'Inspection Générale des Finances assiste le Ministre des Finances et de l'Economie dans l'exercice de sa mission de contrôle permanent des Finances de l’Etat, des collectivités locales, des établissements publics ou semi-publics ainsi que des organismes de toute nature recevant une aide financière ou matérielle des collectivités publiques ou concessionnaires d’un service public».
En ce qui concerne le personnel, il a été d’abord régi par le Décret n°540/GPRD du 25 juillet 1964 portant statut particulier du Corps de l’Inspection des finances puis par le Décret n°85-376 du 11 septembre 1985 portant statut particulier du Corps des personnels de l'Administration centrale des finances.
Aujourd'hui les Inspecteurs des finances disposent d’un statut particulier : le décret n°2003-298 du 19 août 2003.
Justin ADANDE, 1er Chef du Service après la réhabilitation
L’Inspection générale des finances est animée par un personnel
comprenant:
- l’Inspecteur Général des Finances, Chef du Service ;
- les Inspecteurs des Finances, au nombre de vingt cinq (25) ;
- des agents d’encadrement et d'appui, au nombre de quinze (15).
Les activités de l’Inspection Générale des Finances s’exercent essentiellement dans le domaine du contrôle et de la vérification.
Les missions de contrôle et de vérification de l'Inspection générale des finances sont permanentes et spéciales.
Elles s’exercent sur les ordonnateurs, les comptables publics, les régisseurs et les gestionnaires de crédits. I
L’Inspection générale des finances est chargée en outre, de tous audits, avis, enquêtes, études et évaluations concernant les politiques économiques, budgétaires, financières et socio-culturelles de l’Etat, des collectivités locales et des personnes morales définies plus haut et de donner des avis sur ces mêmes politiques. I
L’Inspection Générale des Finances assure enfin, conjointement avec d’autres services, la représentation du Ministre des Finances au sein de tous conseils, comités, commissions ou travaux, chaque fois que les deniers de l’Etat peuvent être sollicités ou mis en œuvre.
Mais dans les faits cette représentation n'est pas systématique.
I. 3- les difficultés entravant l’exécution des missions de l’Inspection Générale des Finances
L’on peut citer, entre autres :
- l’insuffisance des ressources humaines (Inspecteur des finances et personnel d’appui) nécessaires au fonctionnement de l’administration ;
- l'insuffisance du parc de véhicules : les Inspecteurs sont parfois obligés d'attendre que des véhicules soient disponibles avant d’entamer une mission ou même d’exécuter des tâches ponctuelles;
- 1'insuffisances de bureaux ou l'exiguïté des bureaux qu’occupent les Inspecteurs des Finances
- la cohabitation des Inspecteurs des finances avec les agents d’autres structures administratives soumises par surcroît à leur contrôle :
- Les conditions de travail parfois difficiles à cause de la restriction du téléphone et de la non-alimentation en énergie électrique de l'Inspection générale des finances par le groupe électrogène de secours du ministère;
- La non-application du décret 2003-298 du 19 août 2003 portant statut particulier du Corps des Inspecteurs des Finances;
- Le retard dans la transmission des rapports de vérification en conseil des ministres :
- la non disponibilité à temps des relevés issus des conseils des ministres en ce qui concerne l’examen des rapports de l’Inspection Générale des Finances;
- l'insuffisance de la documentation dont la résolution passe par l’acquisition des ouvrages spécialisés et l’abonnement à d’autres journaux en dehors de « la Nation» pour un meilleur suivi des informations sur la mauvaise gestion des biens publics, la corruption et la moralisation de la vie publique;
- la non adoption de l’arrêté d'application du Décret n°93-45 du 11/03/ 93 pour mieux définir le cadre juridique de l'Inspection générale des finances;
- l’insuffisance du budget de fonctionnement de l’Inspection Générale des Finances;
- la tendance de certaines structures vérifiées à se liguer contre les Inspecteurs des Finances pour empêcher les contrôles;
- l’absence de suivi des recommandations;
- l’insuffisance de protection et de sécurité des Inspecteurs des Finances ;
- la multitude des missions demandées par d'autres autorités qui prennent le pas sur le programme propre de l’Inspection Générale des Finances.
Ces nombreuses difficultés expliquent le faible taux de réalisation du programme propre de 1’Inspection Générale des Finances.
Pour accomplir pleinement ses missions, dans un environnement toujours hostile au contrôle pendant que les autorités insistent sur la saine gestion des Finances Publiques, la bonne gouvernance et la moralisation de la vie publique, l’Inspection Générale des Finances se doit de prendre en nouvel élan, de s’insuffler un nouveau dynamisme, d'où la nécessité de se doter d'un plan de développement pour faire face aux exigences des finances publiques modernes notamment les réformes qui s'opèrent en la matière et relever les défis des fléaux économiques que sont la corruption, l’enrichissement illicite et d’autres délits et crimes économiques.
II - LE PLAN DE DEVELOPPEMENT DE L’INSPECTION GENERALE DES FINANCES
II.1- Objectifs
Les objectifs visés par le plan de développement sont définis à travers les différentes communications qui s’articulent autour des thèmes ci- après :
Le thème n°l- «Relation de travail de l’Inspection Générale des Finances avec les autres structures», dont le but sera de définir un cadre de travail et des modalités pratiques de coopération et de collaboration avec les services publics. Ainsi il sera question :
- d’identifier les modes de collaboration avec ces services dans le cadre des missions de l’IGF ;
- d’étudier les possibilités de rendre directement exploitables les rapports de l’IGF par les tribunaux.
Le thème n°2 : «Actualisation du manuel de procédures de l’Inspection Générale des Finances» qui a pour but :
- de procéder à une auto-analyse de l’Institution sur le plan des normes et des méthodes de travail;
- d'harmoniser les méthodes de travail au sein de l’IGF
Le thème n°3 : «Le plan de carrière de l'Inspecteur Générale des Finances» qui vise à organiser le déroulement de la carrière de l'Inspecteur, particulièrement en ce qui concerne les questions de recrutement, de formation et de mobilité.
Le thème n°4 : «Politique de communication de l’Inspection Générale des Finances» qui vise à promouvoir les actions de l’Inspection Générale des Finances aujourd’hui très peu ou mal connue. Il s’agira de prospecter les voies et moyens en vue de la mise en place d’un système de communication qui permettra de mieux faire connaître au public l'Institution dans ses compétences, ses méthodes de travail, ses activités et ses limites.
Le thème n°5 : « Organismes soumis au contrôle de l’Inspection Générale des Finances», qui a pour objectif de clarifier les fondements juridiques des contrôles de l'Inspection Générale des Finances sur tout organisme recevant ou gérant les fonds publics, y compris les Institutions de l'Etat. Son développement permettra de mettre en exergue :
- les pouvoirs de vérification conférés par les divers textes législatifs et réglementaires en vigueur ;
- les insuffisances dans la réglementation en ce qui concerne l’étendue de ces pouvoirs;
- les modalités de mise en œuvre effective de ces contrôles, en ce qui concerne les Institutions.
Le thème 6 : « Sécurité physique et morale de l’Inspecteur des Finances» dont l’objectif est d'explorer des voies et moyens pouvant permettre aux Inspecteurs des Finances d'organiser et d’assurer leur sécurité tant physique, morale que financière, avec l’appui de la puissance publique.
II. 2-Contenu
Au regard des objectifs du plan de développement énumérés ci-dessus, des actions à court, moyen et long termes seront envisagées suivant un échéancier précis sur le plan des ressources humaines, matérielles et financières. Ces actions découleront des études qui seront faites à la lumière des diverses communications qui suivront.
CONCLUSION
Le combat pour une Inspection Générale des Finances toujours plus grande et toujours plus performante est un combat qui est aujourd’hui la vision de l'Inspection Générale des Finances de demain. Cette grandeur et cette performance passent par la mise en place d’un plan de développement de l’IGF qui, à terme, jouera le rôle de pivot au sein d'une chaîne de contrôle comprenant tous les organes de contrôle administratif du Bénin.
